Le libéralisme économique est-il porteur d’une vision du développement ?

Plusieurs auteurs ont soutenu l’idée d’un développement qui s’enclencherait naturellement, dans lequel se succèderaient, de manière inéluctable, différentes étapes de plus en plus élaborées. Cependant, l’expérience historique a bien montré que le développement a besoin de bien plus que d’une seule « main invisible » pour se mettre sur la voie.

Le développement se caractérise par un lourd processus de changements structurels, sociaux, culturels, institutionnels, parallèles à l’accumulation du capital, la croissance de la production, du bien-être et du niveau de vie des populations. Le libéralisme prend-il en compte l’ensemble de ces éléments constituant le développement, ou bien se contente-t-il de la seule croissance de la production et de l’accumulation des richesses ? le libéralisme propose-t-il des moyens et des stratégies favorables au développement ?...

Pour tenter d’avoir une réponse à ces interrogations, il faut très bien reconnaître de prime abord que les définitions et les méthodes prônées par le libéralisme – dans sa conception traditionnelle – se sont avérées bien décevantes sinon nocives au développement. Toutefois, si l’on considère le libéralisme sous un nouveau jour et tenant compte des évolutions qu’il a connues, il n’est pas impossible de considérer qu’il porte une certaine conception du développement et que les stratégies d’inspiration libérale rénovée sont peut-être les seules qui aient démontré une véritable efficacité.

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La réflexion libérale semble bien pauvre en idées relatives au développement. Si celles-ci sont présentes, elles en donnent une définition très restrictive et proposent des stratégies au mieux trop limitées, au pire, niant complètement la spécificité du développement.

Il est légitime de considérer qu’il n’y a pas de réelle référence en termes de développement chez les pères fondateurs du libéralisme économique. Il n’est pas nommé comme tel. Chez Adam Smith, la « Richesse des nations » provient de la division du travail au sein de l’entreprise tout d’abord, mais aussi au niveau international, et de l’ancrage au commerce international en fonction des avantages absolus de chaque économie. C’est là l’idée du « doux commerce », qui « adoucit les mœurs », qui élimine les raisons de faire la guerre, d’où le refus de la colonisation, qui amène la prospérité mutuelle. Néanmoins, la théorie de Smith semble bien limitée à l’idée d’enrichissement que de développement, tel qu’il est conçu actuellement.

Avec David Ricardo, la théorie proposée paraît ultimement comme totalement contraire à la notion de développement, étant donné que toutes les économies sont appelées à converger vers un état stationnaire, avec l’épuisement de la rente de la terre pour des questions de fertilité marginale décroissante. Cela aurait pour conséquences progressives l’arrêt de l’investissement et l’annulation des profits. Et si lui aussi prône l’ancrage au commerce international qui apporte la prospérité, il base sa théorie sur les avantages comparatifs, à technologie fixe. Ces avantages apparaissent alors comme immuables, statiques, sans aucune perspective de changement et d’amélioration. Ricardo néglige complètement les éventuels apports du progrès technique et de l’augmentation de la productivité du travail.

Cependant, une première idée essentielle émerge de la réflexion libérale : le rôle du commerce international comme vecteur d’enrichissement. Cette idée fut développée par l’école néoclassique de la fin du XIXe et le début du XXe siècle, pour aboutir chez certains auteurs à une conception du développement.

Cette tendance se retrouve chez Hollis Chenery, Bela Ballasa, Heckscher, Ohlin et Samuelson, sous différentes interprétations. Pour Chenery, l’ouverture internationale respectueuse des dotations factorielles est porteuse de développement. Ballasa y ajoute une portée structurelle en considérant que par l’échange international de biens, s’opèrent un transfert, une contamination technologique primordiale. Avec le modèle HOS, s’établit l’idée que chaque pays doit se spécialiser dans la production du bien qui nécessite le facteur de production le plus abondant relativement dans l’économie. Cela aurait pour conséquence l’augmentation du bien-être social dans chaque pays au niveau général malgré l’apparition de gagnants (ceux qui offrent le facteur qui a conduit à la spécialisation) et de perdants (ceux qui correspondent au facteur relativement le moins abondant). In fine, si les différentes hypothèses du modèle sont satisfaites, on tend vers une égalisation internationale des rémunérations relatives et une convergence des niveaux de vie.

Arthur Lewis utilise un tout autre cheminement conduisant au développement sans aucune intervention publique : l’absorption de la main-d’œuvre du secteur traditionnel par le secteur moderne. Il considère tout d’abord que les revenus du secteur traditionnel sont si faibles que le secteur moderne peut offrir des salaires extrêmement bas pour attirer les travailleurs du secteur traditionnel. L’écart entre ces bas salaires et la valeur de la production constitue une rente, investie dans l’amélioration du tissu productif et le bien-être des populations. C’est donc paradoxalement par les bas salaires que s’enclencherait le processus de développement, grâce au réservoir de main-d’œuvre représenté par le secteur rural traditionnel. Ce serait exactement le cas de la Chine des vingt dernières années.

Enfin, l’une des stratégies libérales de développement qui pourrait être considérée est celle des programmes d’ajustement structurel (PAS) proposés par les institutions de Bretton Woods (IBW). Celles-ci considèrent que la faible croissance est due à des déficits internes (des dépenses internes trop fortes) et externes (déficit de la balance des paiements courants) qu’il convient coûte que coûte d’éliminer, voire de transformer en excédents. Ces programmes prônent donc un encouragement de l’épargne par des taux d’intérêt élevés et une rigueur monétaire, un désengagement de l’Etat pour restaurer les équilibres publics, une dévaluation de la monnaie nationale. Sur le plan structurel (compris ici comme institutionnel et non sectoriel) : une libéralisation du marché du travail (pour assurer la flexibilité et la mobilité des travailleurs, ainsi que la modération salariale), une libéralisation des marchés financiers afin de recourir à d’autres moyens que la dette pour se financer, une privatisation des services publics… A côté de cela, devront se constituer des filets de sécurité pour les plus pauvres (définis selon des critères de seuils monétaires en dessous desquels les besoins essentiels ne sauraient être satisfaits), vu que dans une première phase, la pauvreté risquerait de croître, avant le retour à plus d’égalité, tel que prévu par la courbe de Kuznets. On voit très bien dans les PAS l’assimilation totale du développement au concept de croissance et la stricte considération de la pauvreté dans de seuls termes monétaires, liés à un revenu insuffisant.

Etant donné les maigres apports théoriques du libéralisme pour le développement, ainsi que les moyens proposés pour soi disant y parvenir, on pourrait considérer que le libéralisme induit une négation de la spécificité du développement et un détournement de cette notion.

Les différents points de vue exprimés ci-dessus sont critiquables. D’abord, en ce qui concerne le respect des dotations factorielles et le modèle HOS ; pour se réaliser, ce modèle pose des conditions très restrictives de flexibilité des marchés, de mobilité interne des facteurs de production, de technologie identique entre pays. Celles-ci sont très rarement réunies, réduisant gravement les possibilités de réalisation des résultats bénéfiques prévus. De plus, ce modèle conduit à un développement inégalitaire entre les différentes catégories de facteurs de production. Ceci va à l’encontre d’une idée générale d’un développement profitant à tout le monde.

Certains pays se sont même contentés de se limiter au modèle de Ricardo, en se spécialisant définitivement dans un seul produit. C’est par exemple le cas de ceux qui ont initié une stratégie de promotion d’exportations primaires (matières premières ou produits agricoles). Là, le processus de développement a complètement échoué, tel que le montrent de nombreux pays africains. Et si l’exportation de pétrole a bien contribué à l’enrichissement de plusieurs économies, celui-ci ne s’est pas suffisamment converti en développement humain et les fortunes se sont accumulées entre les seules mains des familles régnantes et des oligarques (le cas des pays du Golfe arabo-persique).

Si on ne considère pas les pays exportateurs de pétrole, les autres exportateurs de matières premières ont violemment subi la détérioration des termes de l’échange (quelles que soient les critiques qui pourraient être adressées à cet indicateur). Ils ont de plus complètement perdu leur indépendance et ont plongé dans une logique d’assistanat à chaque fois que les cours mondiaux chutaient.

De même, l’idée de Lewis d’une absorption de la main-d’œuvre traditionnelle dans le secteur moderne s’est avérée bien irréaliste à plusieurs égards, dont : une inadéquation des compétences entre secteur traditionnel et secteur industriel ; un délaissement du secteur traditionnel pour aller plutôt vers le chômage, le travail au noir, la délinquance ; la faible mobilité intersectorielle et le cloisonnement du marché du travail. L’idée de bas salaires toujours faibles dans le secteur moderne s’est également vue contredite par la réalité. Souvent c’est une spirale inflationniste qui s’installe, défavorable à la compétitivité de la production nationale et à la réalisation des profits.

Il est également fréquent d’entendre de nombreuses critiques très pertinentes aux PAS, dont certaines émanant de personnes clés dans les IBW. Ces programmes tendent à accroître la pauvreté et le chômage à cause de la contraction de la demande globale et au désengagement public. Ils réduisent la sécurité du travail et accroissent l’instabilité des marchés et l’émergence de comportements spéculatifs. Les filets de sécurité ne concernent que les plus démunis et une clase très riche profite des privatisations et de la hausse des exportations issues de la dévaluation. C’est donc la classe moyenne qui est la plus durement touchée. Les PAS risquent même de déboucher sur un « ajustement permanent » vu la contraction continue des recettes publiques, la rigueur monétaire et souvent, dans ces pays, les conditions de Marshall Lerner ne sont pas réunies pour assurer le succès de la dévaluation. De plus, les filets de sécurité se révèlent très insuffisants et en perpétuelle diminution et le clientélisme antérieur ne baisse pas, avec des privatisations souvent instrumentalisées.

Les institutions financières internationales, avec leur vision monolithique de la pauvreté, n’en donnent pas la réelle ampleur, par leur explication de la distribution des revenus entre les plus pauvres. Pour Serge Latouche, ces programmes tendent à transformer la pauvreté en misère. Enfin, en affirmant que la pauvreté ne serait vaincue qu’après le retour à l’expansion, donc aux équilibres macroéconomiques, les institutions libérales apportent une négation totale de la spécificité du développement, en l’assimilant complètement à la croissance.

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Une relecture du libéralisme au vu des contributions nombreuses apparues à partir des années 70, conduit toutefois à nuancer le jugement apporté. Le libéralisme rénové a évolué dans sa conception du rôle de l’Etat et des institutions et l’expérience des stratégies de développement réussies montre l’influence positive des nouvelles approches, alors que toutes celles refusant le libéralisme – caricaturalement et au nom de slogans idéologiques – ont globalement échoué.

De grands auteurs libéraux (Robert Lucas, Paul Romer, Philippe Aghion, Robert Barro) ont été à l’origine d’une nouvelle tendance, celle des théories de la croissance endogène. Certes, on parle toujours de croissance et non de développement, mais les résultats des mesures proposées (voire ces mesures en tant que telles) peuvent très bien s’assimiler à du développement.

La croissance endogène repose sur la remise en cause des postulats traditionnels de concurrence pure et parfaite, de rendements d’échelle constants, de progrès technique exogène et autonome. La théorie considère que la croissance peut être autoentretenue et concerner tous les pans de l’économie, grâce à de forts investissements dans tous les secteurs générateurs d’externalités positives. Pêle-mêle, les exemples sont nombreux : l’investissement en capital humain via l’éducation et la formation, la recherche-développement, l’économie de la connaissance, les effets d’agglomération, l’investissement en capital physique et en technologie, en infrastructures lourdes et en réseaux… La plupart de ces investissements ont en commun le fait qu’ils soient générateurs d’externalités positives non seulement au niveau économique, mais aussi aux niveaux social, culturel, écologique, institutionnel. Ils ont aussi en commun le fait d’être des biens publics non rivaux et non exclusifs et que du fait des rendements d’échelle croissants qui les caractérisent, ils tendent vers des structures de monopole.

Tout cela réhabilite complètement le rôle de l’Etat, même pour les plus libéraux comme Barro. Ce rôle ne se trouve plus dans la régulation conjoncturelle à court terme ou dans le guidage pas à pas des initiatives. Il se situe dans la gestion de production de biens et services qui ne saurait être effectuée par le privé et dans la mise en place d’un environnement structurel et institutionnel de base, protégeant les droits de propriété, notamment intellectuelle, favorable à la percolation des innovations et à la diffusion des externalités positives. Cela passe aussi par une rationalisation des choix budgétaires et une adoption de règles de conduite assurant l’efficacité des interventions publiques, pour ne pas tomber dans une relation d’agence entre l’Etat et les citoyens, décriée par l’Ecole des Choix publics.

Le rôle de l’Etat, toujours dans un cadre libéral est d’assurer la réunion des conditions et hypothèses favorables à la réalisation des résultats positifs prévus par le modèle HOS : faciliter l’apport de capital, faciliter la mise à niveau de la technologie, favoriser la diversification de la production et assurer la flexibilité et la mobilité de la main-d’œuvre. Les enseignements de la théorie de la croissance endogène semblent là encore particulièrement appropriés.

A chaque fois que les Etats ont su jouer de manière subtile entre la confiance dans le marché et une intervention structurelle à la base, bien ciblée, bien planifiée, limitée dans le temps et assortie d’une bonne surveillance légale, les stratégies de développement ont réussi. L’exemple des NPI du Sud Est asiatique, particulièrement de la Corée du Sud et de Taiwan, en est la preuve. Pour la Corée, refuser les injonctions du FMI durant les années 80 ne signifiait pas ne pas être libérale.

En effet, la seule stratégie de développement qui ait réellement réussi est la substitution d’exportations par remontée de filière (par « vol d’oies sauvages »). Commencer par l’industrie légère, profitant des bas salaires et des technologies comparables à celles des pays développés, pour remonter progressivement en amont vers les industries les plus lourdes. La Corée a bien réussi le passage du textile à l’industrie navale. Les conditions de succès de HOS sont bien vérifiées : fort apport de capital (avec un détournement intelligent de l’aide américaine et japonaise), techniques de production modernes et diversification rapide mais planifiée de la production. La condition supplémentaire était de ne pas s’attarder sur une des étapes pour ne pas tomber dans le blocage qu’a par exemple connu le Sri Lanka.

Les réussites de la Corée, de Taiwan et de la Malaisie tiennent aussi au fait d’avoir toujours voulu concurrencer la production des pays les plus avancés, tirant avantage du différentiel de salaires. Cela, indirectement, leur a permis de réussir la substitution d’importations, vu la hausse du pouvoir d’achat local, la diversité de l’offre et sa qualité équivalente à celle des produits jadis importés.

Le rôle de l’Etat a été déterminant dans le pilotage de la remontée de filières, dans les incitations données aux industries exportatrices et dans la construction d’un réseau d’interdépendance entre les différents secteurs économiques. L’exemple le plus marquant est celui de la réforme agraire de Taiwan et du Japon et l’industrialisation rurale. Le fait de distribuer à la base de petits motoculteurs aux paysans, réparables sur place, a permis une amélioration des qualifications de ceux-ci, un développement de l’industrie locale et rurale, une flexibilité et une mobilité intersectorielle et globalement, un bien-être social supplémentaire certain.

C’est donc le rôle de l’Etat en amont qui détermine la réussite et non son intervention permanente, produisant des comportements rentiers et du lobbying et détruisant les perspectives d’un développement qui profiterait à tous.

Le raisonnement a contrario tend aussi à prouver le succès des stratégies de développement d’inspiration libérale : l’échec des stratégies d’inspiration interventionniste, socialisante. C’est le cas du naufrage des stratégies de développement autocentré de substitution d’importations, tel celui de l’Algérie. La substitution d’importations nécessite un fort protectionnisme, néfaste à l’efficacité des échanges, désincitatif à la compétitivité et développant des comportements de recherche de rente (rent seeking). Elle impose à l’Etat de maintenir longtemps d’importantes subventions à des secteurs peu efficients. Les déséquilibres publics s’ajoutent aux déséquilibres externes (les importations subsistent dans les biens non concernés par la substitution).

De plus, les inégalités sociales explosent, car les capitalistes des pays qui suivent de telles politiques, jadis habitués à importer leurs biens de luxe, tentent de les fabriquer sur place, de manière inefficiente. Cela conduit aussi à une contraction de la taille du marché, poussant les entrepreneurs à réduire les salaires pour préserver leurs profits. La classe moyenne – réel moteur de toute croissance et du développement – est donc gravement affectée.

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En somme, il est clair que le libéralisme, dans sa conception traditionnelle, fait peu de cas à la notion de développement. Les stratégies qu’il propose vont même jusqu’à détruire ce qui fait la spécificité du développement par rapport à la croissance et à l’enrichissement. Néanmoins, une lecture moins caricaturale, moins influencée par les slogans idéologiques souvent contradictoires, tend à tempérer ce jugement. Le libéralisme « rénové » donne une réelle importance à l’Etat pour mettre en place les structures et l’environnement propice au développement et cela a montré sa réussite, particulièrement dans l’exemple de la substitution d’exportations bien gérée. C’est donc un jeu subtil entre la prise en compte des critiques légitimes adressées aux PAS et la confiance dans le marché et dans les esprits innovants, qui détermine le succès des processus de développement.

Pourquoi donc ne pas « creuser dans ce sens » pour le développement durable, en préférant une application intelligente du théorème de Coase sur les droits de propriété à l’idée d’écotaxes difficilement définissables. Certes cela n’est pas très aisé, mais pourrait bien engager, le moment venu, une réelle vague de développement durable, à l’échelle mondiale, anthropologiquement centrée, tenant compte aussi de la dimension sociale de l’homme et de son interdépendance avec son écosystème.