Ouverture et développement sont-ils deux options antinomiques ?

Le courant économique dominant a, dès ses débuts, établi une relation positive entre ouverture et développement. Depuis l’hypothèse du « doux commerce » d’Adam Smith, jusqu’aux plus récents rapports de Dollar, Collier, Sachs et Warner, le commerce international est supposé être un moteur de développement pour les pays qui s’y engagent. Pourtant, bien qu’ils aient – volontairement ou non – suivi ce précepte, de nombreux pays du Sud, particulièrement en Afrique, n’arrivent pas en enclencher la machine miraculeuse du développement.

Le débat a été bien appauvri quand on a voulu regarder le lien ouverture - développement sous un angle unique, partisan ou adversaire. Une opinion saine ne peut être fondée que sur une analyse plus nuancée qui, dans un premier temps, récapitule les principales expériences, pour, dans un second temps, élaborer une sorte de bilan. Ainsi, après d’une part, l’échec des stratégies de développement autarcique et d’autre part, les faibles résultats sur le développement de l’ouverture – seule, il semble que les deux processus doivent s’effectuer parallèlement et progressivement, avec une série de mesures d’accompagnement, internes et externes.

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A l’exception des colonies de peuplement (Australie et Amérique du Nord), les colonies ont volontairement été tenues à l’écart du développement. Elles ne devaient constituer qu’un réservoir de main-d’œuvre et de ressources, et un marché d’écoulement d’une production nationale, souvent peu efficiente. Cela s’est traduit par une désindustrialisation forcée (la destruction de l’industrie textile en Inde par exemple), une exploitation outrancière des ressources, la non alphabétisation des populations rurales, la mainmise sur les terres, des services sociaux uniquement destinés aux populations européennes.

La réaction naturelle de ces ex-colonies, sitôt indépendantes, fut une volonté de revanche : s’industrialiser contre les anciennes puissances et couper les liens jadis entretenus. Pratiquement, ont vu le jour une série de chantiers pharaoniques et des stratégies de développement autocentrées. Les exemples les plus clairs furent les industries industrialisantes et la substitution d’importations.

Ces politiques ont été mises en place à une époque où le Tiers-monde voulait s’affirmer face aux grands blocs de la Guerre Froide. Tous les efforts publics furent investis dans la création de grandes usines minières, pétrolières, dans la promotion des industries lourdes et dans la production sur place de tous les biens de consommation auparavant importés. Nul ne peut nier qu’à une certaine époque, le développement autocentré a semblé réussir. Le mal-aimé Friedrich List trouvait enfin une application à ses enseignements. Pourtant, cette apparence de succès était surtout due au soutien stratégique prodigué par les grandes puissances (notamment l’URSS), dotant continuellement ces pays de fonds, de techniques et d’ingénieurs.

La réalité profonde ne tarda toutefois pas à apparaître. Le développement autocentré n’en fut pas un. Les inégalités sociales et régionales ont explosé, du fait d’une distribution foncière héritée de l’époque coloniale, au détriment de la masse. Les richesses n’étaient captées que par une minorité, aussi proche des milieux financiers que politiques. De même, le brusque passage d’une économie agricole de subsistance à une économie entièrement vouée à l’industrie a induit de tels bouleversements dans les modes de vie, que l’exode rural s’est accélérée, conduisant à des ceintures de misère autour des villes, une explosion urbaine violente et criminelle. La faible, voire inexistante articulation entre secteurs n’a pas permis la diffusion des bienfaits attendus par la stratégie, ont-ils même déjà existé.

L’Administration plénipotentiaire s’est transformée en une machine à employer, clientéliste, bureaucratique et corrompue. Ses sacro-saints Plans impératifs étaient toujours en retard par rapport aux progrès et les innovations n’étaient jamais incorporées.

Les résultats directs d’une telle politique furent un marché intérieur très faible, avec des salaires réels minimes, un pouvoir d’achat insuffisant pour acquérir une production locale inefficiente, donc trop chère. Cette dernière, par conséquent, ne pouvait s’élargir et atteindre la taille critique nécessaire à sa survie. Les propriétaires du capital, classes aisées, ne pouvaient plus assouvir leur besoin de produits de luxe par l’importation. L’appareil productif local a donc été détourné pour la production de biens supérieurs, au détriment des biens de consommation. Là aussi, la production a été si inefficiente que pour maintenir les marge, le surplus a été – dans la pure tradition marxienne – tiré fortement sur les salaires. Les inégalités s’en sont trouvées exacerbées, le marché intérieur se contractait davantage et – comble du paradoxe – les importations ne diminuaient pas pour autant. Il fallait acquérir à l’étranger les biens d’équipement et souvent aussi, les produits alimentaires.

A l’opposé, certains pays ont fait le pari de l’ouverture comme élément déclencheur de leur développement. Il est possible ici de distinguer deux types d’ouverture, même si les deux se retrouvaient souvent successivement dans les mêmes pays.

Tout d’abord, la spécialisation dans une matière première (un bien primaire plus généralement), conformément à une lecture peu nuancée de Ricardo, Heckscher, Ohlin et Samuelson. Ce fut le cas de nombreux pays africains. Durant les Trente Glorieuses, ces pays se trouvaient entraînés par la vigueur économique en Occident. Les cours étaient élevés grâce à une demande mondiale soutenue. Les agriculteurs ne trouvaient pas de problèmes pour écouler leur production, entièrement achetée par des offices publics spécialisés.

Là encore, ce ne fut pas la panacée. Même en plein cœur des Trente Glorieuses, Prebisch et Singer avaient développé la thèse de la Détérioration des Termes de l’Echange que connaissaient les pays exportateurs de matière première. Si certains peuvent critiquer les modalités mathématiques de cet argument, d’autres faits venaient confirmer l’échec de ce type d’ouverture pour le développement. Quasiment tous ces pays ont connu le Syndrome hollandais (Dutch Disease). L’emploi et l’investissement se sont exclusivement concentrés dans le secteur exportateur, entraînant la déliquescence des autres secteurs et l’entrée des recettes a favorisé une hausse des salaires dans les industries et cultures exportatrices et de là, a enclenché un processus inflationniste. Ce dernier, couplé à des monnaies généralement surévaluées, fut préjudiciable à la compétitivité nationale.

A ces effets déstructurants, s’ajoutait le problème des monopsones publics, qui pratiquaient des prix plus bas que les cours mondiaux afin de maintenir la paix sociale dans les villes. Ils ne permettaient pas aux producteurs de s’ajuster aux signaux du marché et les désincitaient à améliorer la qualité de leurs méthodes et de leur output. Sitôt que le cours des biens primaires s’est effondré et que les pétrodollars (chez les créanciers du Nord) se sont estompés, ce modèle de développement a montré ses profondes limites, son échec. La crise de la dette en fut la plus grande preuve.

S’est mise en place alors une nouvelle attitude imposée par le Fonds Monétaire International et la Banque Mondiale, avec ce qui a été appelé le « Consensus de Washington ». Les Programmes d’Ajustement Structurel (PAS) comprenaient une partie liée au commerce international. L’ouverture était prônée comme un dogme, sans égard aux spécificités locales des pays concernés.

Couplée aux autres mesures des PAS, l’ouverture a eu des effets destructeurs sur les industries naissantes, les exposant brutalement à une lutte inéquitable. L’inéquité allait au-delà de la taille. Elle concernait aussi le manque d’accès à l’information, la faible transparence du marché mondial, la qualité des inputs et des outputs (dans le domaine agricole). En parallèle, les contractions budgétaires ont même éliminé le rôle (malgré ses déboires) des offices publics d’achats agricoles et ont empêché la mise en place de systèmes de protection sociale, pour les catégories négativement affectées par l’ouverture. Face à ces pays, les grandes firmes des régions industrialisées évoluaient sur des marchés toujours protégés, à grands renforts de subventions et de soutiens divers, souvent en collusion avec les autorités.

Le retard de développement et les graves conséquences sociales ont atteint un degré qui a obligé les institutions financières internationales à reconnaître (surtout implicitement) les erreurs commises et à moduler leurs préceptes. Cela va de l’introduction de l’idée des « filets de sécurité » à l’action de James Wolfensohn au sein de la Banque Mondiale.

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Il ressort de ces deux catégories d’expérience que le développement ne peut être atteint sans ouverture et que l’ouverture, sans bases sociales, structurelles et institutionnelles propices, annihile le développement. Le premier enseignement intuitif est donc qu’un certain niveau de développement est nécessaire pour pouvoir réussir l’ouverture. Il faut rendre hommage à Michal Kalecki qui, dès les années 20, a développé cette idée, se distinguant du discours néoclassique de l’époque.

Ouverture et développement doivent se comprendre comme deux processus cumulatifs, progressifs, dont l’évolution (sitôt un degré de développement atteint) doit suivre un certain parallélisme.

Il est aujourd’hui relativement convenu d’accepter l’idée qu’une protection est nécessaire pour les industries naissantes. Cependant, le risque est que la phase de naissance ne dure trop longtemps et que des catégories (publiques et pire encore privées) n’en profitent pour capter la rente de la protection. Là, l’expérience sud-coréenne et taïwanaise est exemplaire. La protection doit être ciblée, surveillée, contrôlée, avec des objectifs qualitatifs et temporels définis, sinon elle serait supprimée. Cela inciterait à l’incorporation rapide des innovations et à l’amélioration rapide de la compétitivité.

La stratégie de substitution d’exportations, par remontée de filière, paraît comme une alliance crédible et efficace d’une ouverture progressive et des impératifs de développement. Le séquençage de l’industrialisation et de l’entrée sur les marchés a suivi une planification claire mais suffisamment souple pour permettre aux pays « nouvellement industrialisés » de passer, en moins de 50 ans, de l’industrie textile à l’aéronautique.

Le succès de cette stratégie en termes de développement est aussi dû au fait que le marché intérieur n’a pas été négligé. Tout en conservant le différentiel compétitif en termes de salaires qui distinguait les NPI des pays développés, les premiers ont su améliorer continuellement le niveau de richesse et les conditions de vie de leurs travailleurs. A cela s’est ajoutée la tendance des consommateurs locaux à préférer ce qu’ils produisent aux biens importés. Ainsi, un marché intérieur, doté d’une demande solvable et d’une offre dont la qualité est équivalente à celle des importations, a pu voir le jour.

La séquence vertueuse, la percolation (trickle down) des recettes de l’ouverture en faveur du développement ont pu être atteints. La concurrence au niveau local s’est installée, profitant à la qualité des produits et aux coûts de production ; les économies ont pu diversifier leurs spécialisations et aller vers des productions à plus haute valeur ajoutée ; les recettes d’exportation ont accru les capacités d’investissement et les rentrées publiques ainsi créées ont pu être utilisées pour solidifier les structures sociales. Enfin, le territoire a gagné en attractivité, condition nécessaire au déclenchement d’un cercle vertueux, où ouverture et développement se servent mutuellement.

Cependant, dire qu’à partir d’un seuil de développement, ouverture et développement entretiennent des rapports dialectiques d’émulation n’est pas suffisant. Le développement n’est pas la seule condition d’une ouverture réussie et l’ouverture n’est pas le seul moyen d’accélérer et de confirmer le développement. Tant au niveau interne qu’au niveau externe, des mesures d’accompagnement sont essentielles.

Au niveau local, le développement cumulatif et endogène ne saurait se maintenir sans une base d’infrastructures et de réseaux, sans effet d’agglomération, sans recherche-développement et sans capital humain. Les théoriciens de la Croissance endogène (ici croissance et développement concordent) ont ainsi posé une série d’obligations qui doivent être respectées. Le rôle de l’Etat est réhabilité : le marché seul ne peut fournir efficacement tous ces biens publics, générateurs d’externalités positives.

De plus, un développement sans effort redistributif, gommant les fortes disparités sociales et régionales, n’en est pas un. D’autres mécanismes que la seule ouverture sont alors à appliquer. Enfin, une articulation plus profonde entre secteurs est inévitable. Là encore, l’expérience de l’Extrême-Orient semble la plus convaincante. L’agriculture et l’industrie se sont servies mutuellement de débouchés, avec la motorisation de l’agriculture par de légers motoculteurs réparables et productibles sur place.

Sur le plan externe, les pays du Sud ne peuvent à eux seuls atteindre les objectifs de développement sans effort d’aide de la part du Nord. Respecter les engagements en matière d’aide publique au développement reste primordial. Harmoniser les mécanismes de l’aide, équilibrer entre sélectivité de l’aide et soutien aux économies les plus fragiles, adopter des attitudes participatives avec la société civile sont autant d’autres champs d’action.

Au niveau du commerce, il est vrai que les marchés du Nord (avec des initiatives comme « Tout Sauf les Armes ») s’ouvrent aux produits du Sud. Mais le problème reste plus profond, au niveau du volume de subventions agricoles accordées dans les secteurs où le Sud aurait pu trouver son avantage comparatif.

De même, une série d’accords tels que les ADPIC (Accord sur les Aspects des Droits de Propriété Intellectuelle et Culturelle) restent très préjudiciables pour le développement. Des concessions de la part des pays en développement sur les normes de travail ou environnementales ne seront donc pas possibles – ni souhaitables – avant d’avoir réglé les questions de fonds et les vrais obstacles bloquant leur ouverture au marché mondial.

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L’expérience historique permet clairement de réfuter la thèse de l’antinomie entre ouverture et développement. Ce n’est que lorsque ces deux éléments ont été intégrés au sein d’une même politique, de façon complémentaire, progressive et contrôlée qu’ils ont pu, tous deux, produire leurs effets positifs vantés par la théorie. L’antinomie est dépassée dès qu’ouverture et développement sont placés sur un même horizon temporel : le long terme, avec tous les efforts pour éviter les passages brusques et la désarticulation entre secteurs.

Comme le montre Irma Alderman, il n’existe pas de « recette » unique d’alliance entre développement et ouverture. La réussite dépend de la cohérence des mesures avec les particularités économiques et les cultures institutionnelles locales.

Néanmoins, à terme, toute réussite ne peut advenir que dans le cadre d’une coopération mondiale multilatérale, transparente et régulée. Les vrais efforts devraient donc se situer au niveau de l’établissement d’un cadre de gouvernance internationale.